LA MERITOCRACIA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

De entre las muchas definiciones existentes acerca de los que se entiende por meritocracia, tomamos la planteada por Bealey (2003), señalando que se trata de una forma de organización social en la que “(…) el éxito de los individuos se basa más en sus méritos que en principio hereditario, los prejuicios, el sesgo de clase o la discriminación racial o de género”, adquiriendo en este entendimiento, un cierto sentido positivo, aunque también presenta ciertas negatividades también identificadas por el mismo autor, al indicar que “Aunque puede parecer igualitaria, en ocasiones genera una élite más insensible y pagada de si misma que la aristocracia. Los estratos sociales inferiores son objeto de desprecio porque se les considera menos inteligentes y/o más perezosos”, sin considerar que el punto de partida en la carrera por determinar a los más meritorios no es igual en todos los casos, que unos parten con mejores condiciones que otros y que ello suele determinar en muchas ocasiones, los éxitos y los fracasos.

Lo cierto es que un sistema meritocrático perfecto no es más que una entelequia que sirve de referente antes que una realidad tangible o, siquiera, posible, constituyéndose, más allá de las críticas, en uno de los mecanismos más eficientes para una gestión social que equilibre las naturales ambiciones humanas individuales con las necesidades colectivas de lograr el mayor beneficio posible en contextos de escasez recurrente. En este marco, posibilita el ascenso social de los sujetos en función a su esfuerzo propio, instituyendo incentivos para pugnar por la participación en ciertos espacios, presentes y/o futuros, a quienes demuestren que se han preparado y pueden hacer las cosas mejor, esto bajo una mirada eficientista que toma al mérito como una herramienta y no como un fin en sí mismo, acremente criticada desde perspectivas más centradas en la justicia social, que ven en ello un sistema que estimula a la auto explotación y agudiza las desigualdades, siendo por ello, profundamente injusto.

Ambas posturas tienen sus fundamentos, ciertamente, pero para los efectos de este documento, debe en este punto quedar claro que asumimos la primera de las dos perspectivas anotadas, enfrentando con hidalguía cuanta crítica podría provenir de la vereda ideológica opuesta.

En este marco, debemos entender que para que esta perspectiva funcione con mediano éxito, es preciso distinguir aquellos sistemas meritocráticos “formales o aparentes” de otros que acercan más los criterios meritocráticos a la realidad sin ser perfectos, claro. Dicho esto, encuadrando el concepto en el escenario propio de la administración pública, vemos que en la mayor parte de nuestros países prevalece una meritocracia aparente, con procedimientos altamente regulados que en su ejecución material presentan defectos ostensibles a partir de resquicios en las normas reales o bien mediante decisiones intencionadas para desconocerlas, o ambas, todo con la finalidad de resquebrajar los controles para favorecer unos intereses por encima del mérito.

En esta problemática juegas dos intereses en juego, el general, representado por el Estado y que pugna por un servicio público de calidad, y el interés de los propios servidores públicos que, en el marco de una visión amplísima del derecho al trabajo, lo perfilan más como una fuente laboral más. Para este efecto, tomaremos como ejemplo el caso que mejor conozco y que es el de mi país, Bolivia, y que puede ser también válido, con matices, para otras realidades latinoamericanas, comenzando por identificar y acaso reconstruir el marco normativo que rige el asunto, esto como un punto de partida necesario desde la perspectiva jurídica y política:

a)   Base principista y normativa general alrededor de la función pública.

 

En la que destacan: i) Los principios que rigen el funcionamiento de la Administración Pública, principalmente cuatro, que son los de compromiso e interés social, competencia, eficiencia, responsabilidad y resultados (art. 232 de la Constitución Política del Estado); ii) Principios más desarrollados en el Estatuto del Funcionario Público; y iii) Definidos en el art. 4 del DS 23318-A de Responsabilidad por la Función Pública, señalando que un acto será considerado EFICAZ cuando “(…) Sus resultados deben alcanzar las metas previstas en los programas de operación, ajustadas en función a las condiciones imperantes durante la gestión, y en especial al razonable aprovechamiento o neutralización de los efectos de factores externos de importancia o magnitud; ECONÓMICO, cuando “(…) Los recursos invertidos en las operaciones deben ser razonables en relación a los resultados globales alcanzados; y EFICIENTE cuando “(…) La relación entre los recursos invertidos y los resultados obtenidos debe aproximarse a un índice de eficiencia establecido para la entidad o a un indicador externo aplicable”.

 

Entenderemos que un proceso de contratación de personal en el sector público implica una cadena de actos ejecutados por los servidores públicos encargados del mismo y que en tal sentido deberán responder a las previsiones descritas.

 

Por otra parte, en este apartado tendríamos también las previsiones específicas previstas para cada caso en concreto, entre ellas, los requisitos mínimos habilitantes para el cargo, además de la valoración y descripción del puesto, es decir, la identificación de las competencias necesarias para el cargo y que servirán de parámetro para la evaluación de los antecedentes de cada postulante, además de las previsiones de forma generalmente consignadas en la propia convocatoria.

 

b) Base principista y normativa general alrededor del derecho ciudadano a desempeñar cargos públicos

 

El análisis quedaría incompleto si es que no se considerara el otro de lado de la medalla, es decir, el interés de las personas interesadas en prestar sus servicios en la administración pública como una forma de lograr una fuente laboral que les permita el sustento propio y el de su familia.

 

Desde esta perspectiva, partiríamos desde una perspectiva amplia del Derecho al Trabajo, pero adecuada a un sector muy especial que es el del trabajo en el sector público, sujeto a previsiones especiales, toda vez que se lo cataloga no solo como una fuente de subsistencia digna para el trabajador y su familia, sino además como un servicio a la sociedad, razón por la que no se somete a las normas laborales generales sino a un régimen especial.

 

En este contexto, el Estatuto del funcionario Público ratifica, entre otras cosas, los derechos de los servidores públicos, principalmente aquellos que gocen de algún tipo de sistema de carrera, en el cual se desarrolla los mecanismos de reclutamiento de personal, que deberán estar “(…) fundados   en   los principios de mérito, competencia y transparencia, a través de procedimientos que garanticen la igualdad de condiciones de selección”.

Este es un punto que suele no ser bien entendido y que tiene que ver con la necesidad de equilibrar el interés legítimo de las personas que buscan una fuente laboral en el aparato público con el interés social general de contar con los mejores hombres y mujeres para un servicio estatal, en cualquier nivel territorial, eficaz y eficiente. No es entonces extraño que, en estas circunstancias, incluso en sede judicial, se resuelvan las controversias solo desde la perspectiva del derecho del trabajo, sin reparar en la necesidad de lograr los equilibrios antes anotados.

Tomemos como ejemplo hipotético un proceso de contratación de personal en cualquier instancia pública de cualquiera de los órganos estatales y en cualquiera de los niveles territoriales autonómicos, siempre que en ellos se reconozca algo similar a un sistema de carrera, que son escasísimos, como es bien sabido, el que se contemplarían, en líneas muy generales, los siguientes pasos, identificando en cada uno de ellos, las posibles anomalías que podrían afectar el principio de mérito:

1.   Fase de preparación y definición de las bases del proceso.

 

En la que se contemplaría:

 

a.  La valoración de puestos y remuneración. Para determinar técnicamente   el   alcance, la   importancia   y   conveniencia   de   cada   puesto, asignándole   una remuneración justa vinculada al mercado laboral nacional, a la disponibilidad de recursos y a las políticas presupuestarias del Estado (art. 22.I Ley del Estatuto de Funcionario Público).

 

Las desviaciones posibles en esta fase tienen que ver con la inclusión de ciertas condiciones que no hacen a la esencia del cargo o son tan específicas que tornan la convocatoria como excluyente, imposibilitando una mayor participación o favoreciendo a unos determinados intereses. Recuerden el rumor de la existencia de cargos ya dirigidos a unos determinados destinatarios desde los mismos términos de referencia. Por ejemplo, contar con experiencia específica de X años en una repartición concreta de una determinada entidad estatal.

 

b.  Enunciación de los requisitos y condiciones específicas. Generalmente insertas en un documento denominado “términos de referencia” o en el texto de la propia convocatoria, en el que se desarrollan en detalle tanto los requisitos mínimos habilitantes para que una postulación ingrese a consideración como los requisitos esenciales inherentes al cargo y que servirán de criterio para la calificación de los méritos. En este punto, se define también algunos aspectos importantes de la metodología a emplear en el proceso de selección, unas veces menos exigente, limitándose solo a la evaluación de antecedentes documentales (CV y sus respaldos) y otras más exigente, incluyendo, además, un examen de competencia teórico y práctico.

 

En cuanto a las anomalías más frecuentes en este momento procesal, puede suceder lo mismo que en la anterior etapa, incluyendo requisitos exagerados o muy específicos, de tal manera que pueden favorecer a ciertas postulaciones y excluir a otras de forma injustificada.

 

2.   Fase de ejecución de la convocatoria.

 

Que incluye:

 

a.    Publicación de la convocatoria y recepción de postulaciones

 

No es una fase central, pero podrían presentarse ciertas dificultades intencionales que favorecerían a unos postulantes en detrimento de otros. Por ejemplo, la falta de claridad en las previsiones que regulan forma de presentar los expedientes, lugar, fecha, accesibilidad, etc., dejando un espacio de arbitrariedad para los encargados, por un lado, y que impondrían cargas más elevadas para aquellos postulantes que no se encuentren en el lugar de recepción de documentos, ya que el envío de los expedientes puede sufrir retrasos, presentarse fallas de los funcionarios de las empresas de envíos en recabar los respaldos suficientes que acrediten la hora exacta de recepción, dificultades en la gestión interna del manejo de correspondencia, etc. Así, pueden ser frecuentes los traspapelados o extravíos de sobres.

 

Una buena forma de sopesar estos riesgos radicaría en el uso de la tecnología, abriendo la posibilidad de presentar las propuestas en línea, de tal forma que es riesgo de error humanos se disminuya al máximo posible.

 

b.     Verificación de los requisitos mínimos habilitantes

 

Este es un punto importante, pues, aunque parezca algo sin muchas dificultades, en el fondo puede resultar a momentos prohibitivo, pues a efectos de garantizar la autenticidad de los documentos, se suelen solicitar documentos originales o fotocopias legalizadas de absolutamente todos los documentos, encareciendo enormemente la participación. Peor cuando se trata de documentos obtenidos en el extranjero, para los cuales muchas veces no se hacen valer las constataciones de autenticidad “en línea” ya aceptadas en otros contextos.

 

Más allá de ello, la verificación de estos requisitos, al ser habilitantes y mínimos, no requiere de mayor esfuerzo intelectivo, centrándose en solo comprobar la concurrencia del documento exigido y su autenticidad, en la medida de lo posible.

 

c.    Calificación de antecedentes documentales de cada postulación

 

En este punto, aplica también lo ya expresado hasta este momento, pero considerando que se trata de una fase en la que además es necesario calificar un puntaje mediante la valoración de ciertos documentos, se añade pues el problema de la valoración de los mismos, labor que se presta a subjetividades y que suele ser aprovechada con fines arbitrarios. Esto exige de comisiones calificadoras probas y capacitadas, dotadas de instrumentos eficientes para la gestión de esta etapa tan importante del proceso, entre ellas, una lista de criterios bien definidos y baremos previamente determinados.

 

Suena en mi cabeza una anécdota que ilustra un caso patético, en el que se descalificó a un postulante por haber presentado un título de maestría cuando las bases de la convocatoria exigían de uno de diplomado, bajo el criterio que, en ellas, me refiero a las señaladas bases, no se hacía mención expresa al término “mínimamente” y que, además, eso involucraría una suerte de “sobre-calificación” del postulante, sin considerar el principios de eficiencia que precisamente señala que mientras más alta resulte la calidad del producto adquirido sin que se afecte el precio, pues tanto mejor. A veces suceden cosas tan inauditas que es difícil creer que se deban a simples “errores”.

 

No hay que dejar de lado la existencia de procesos de contratación, principalmente en lo referente a personal que no corresponde a algún sistema de carrera, que se definen prácticamente a partir de las calificaciones obtenidas en esta fase, por lo que es importante brindarle la importancia que se merece, entendiéndose aún estos casos deben primar los principios de eficiencia, economía y competencia, que obligan a quienes estén en la posición de decidir, optar por la postulación más idónea, aquella que represente al mejor funcionario que pueda ser pagado con los fondos públicos destinados para este fin.

 

d.     Examen de competencia. Evaluación de conocimientos teóricos y prácticos

 

Sin duda, una de las etapas más complejas e importantes, que se aplica principalmente en aquellos procesos de reclutamiento en el marco de algún sistema de carrera y en el que se presentan algunos aspectos que requieren de especial cuidado. Veamos:

 

·  Es costoso, pues requiere de la confluencia física de los postulantes en un mismo sitio, resultando en ocasiones prohibitivo para alguna gente que no cuenta con el tiempo o los recursos suficientes para los traslados a los centros de examinación, más si se encuentran en lugares muy alejados.

 

Esto puede en alguna medida ser superado estableciendo centros en puntos clave del territorio nacional o empleando la tecnología, algo que aún no supera los niveles de confiabilidad por riegos de fraude o trampa, al menos en nuestro medio, donde además se presentan tremendas taras culturales en cuanto a su empleo.

 

·   La calidad del contenido de las pruebas escritas, que son por lo general, las únicas que se emplean debido al costo de las de carácter práctico, que incluye la pertinencia de las preguntas y mecanismos para garantizar una valoración objetiva e imparcial de las mismas, además de la seguridad suficiente a efecto de evitar filtraciones, que es una forma de hacer fraude con involucramiento del personal a cargo del proceso.

 

Las malas lenguas suelen hablar de la circulación de fotocopias o archivos digitales de los cuestionarios horas o días antes de la verificación de las examinaciones, e incluso de verdaderas ventas irregulares.

 

Esta etapa, junto con la anterior, resultan cruciales, pues es donde más se pretende influir con la intención de favorecer o perjudicar a unos u otros postulantes mediante el direccionamiento o manipulación de la evaluación, lo que se traducirá en las correspondientes notas que definirán una terna o lista estructura bajo un orden del mejor al peor, o al menos así debería ser.

 

3.  Selección y designación

 

Es la etapa final y que no debería presentar mayores problemas, pues debería limitarse a confirmar la o el mejor calificado en las fases anteriores; sin embargo, se tiende a reconocer a los decisores un cierto grado de discrecionalidad para tomar decisiones en las contrataciones, estableciendo dos mecanismos para el efecto:

 

a.   Las famosas ternas, que incluyen a los tres mejores calificados de entre los cuales se deberá designar al que fungirá como titular del cargo convocado. En esta forma, se garantiza un cierto nivel de equilibrio entre discrecionalidad del designante y el reconocimiento de la capacidad de los postulantes, limitándola a las tres mejores opciones, en cuyo caso, la afectación al criterio de mérito es menor, pero ocurre ¿No sería mejor que el designante esté obligado a designar siempre al mejor calificado?.

 

b.  Las listas largas, a veces larguísimas, en las que se consignan unas veces a todos los que participaron del examen y otras solo a los que lo aprobaron superando un puntaje mínimo. En este caso, se suele reconocer a los designantes aún mayores grados de discrecionalidad con la posibilidad de elegir a cualquiera de ellos, con lo que se quiebra por completo el principio de mérito, pues se suele beneficiar con el cargo incluso a quienes se encuentren entre los peores calificados.

 

Incluso existen casos en los que se remiten listas sin las correspondientes calificaciones, solo por orden alfabético, situación en la que hubiera sido suficiente con una evaluación de requisitos habilitantes para dejar a total discreción de los decisores el correspondiente nombramiento.

 

En cualquier caso, salvo los llamados cargos de confianza para los que no sería necesario ningún proceso, el razonamiento debe ser el más simple, contratar la mejor opción posible con el techo presupuestario establecido, es decir, contratar al más idóneo de los postulantes que haya decidido presentarse a una convocatoria, buscando el equilibrio entre el derecho de las personas al trabajo a condición de su capacidad y la necesidad de la sociedad de contar con los mejores recursos humanos para una mejor prestación de los servicios públicos. Apuntar a máximos posible y no a mínimos habilitantes, como frecuentemente sucede. Esa debe ser la lógica.

 

Creo que es prudente que los decisores públicos encargados de la contratación de personal estatal, recuerden que no están exentos de la responsabilidad por la función pública y que su accionar se debe regir siempre hacia la precautela de los escasos recursos públicos, ya que, como buenos administradores accidentales de los mismos, deben garantizar lo mejor al menor precio posible (equilibrio costo beneficio), tanto para la contratación de bienes y servicios como para la contratación de los recursos humanos del sector público. Caso contrario, se correría el riesgo de un inminente daño económico al Estado.

Iván Arandia es Licenciado en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Máster en Ciencia Política, Magíster en Administración de Justicia y Doctor en Gobierno y Administración Pública