LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN BOLIVIA
El presente texto, con una estructura muy especial, pretende responder
a un cuestionamiento concreto ¿Es o debe ser gratuita la Educación Superior a
la luz del texto constitucional boliviano?, generando un debate que,
extrañamente, resulta escaso en las instancias universitarias.
En su desarrollo se siguen los criterios interpretativos previstos en el art. 196.III de la CPE, ampliado por el art. 2 del Código Procesal Constitucional en actual vigencia.
A. Norma a interpretar
La disposición constitucional esencial que debe tomarse en cuenta para responder a este cuestionamiento general es la siguiente:
“Artículo
81.
I. La
educación es obligatoria hasta el bachillerato.
II. La
educación fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior.
III. A
la culminación de los estudios del nivel secundario se otorgará el diploma de
bachiller, con carácter gratuito e inmediato”.
B. Principal cuestionamiento en relación de dicho artículo
El núcleo del debate gira alrededor de la determinación
de los alcances del parágrafo II de dicho artículo, que señala que “La educación
fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior”, ahora bien, el
cuestionamiento específico radica en determinar si la gratuidad establecida en
esa disposición alcanza a la Educación Superior o no.
C. Precisión conceptual
Para este efecto, el concepto clave es el de “Educación
Superior”, definida en cuanto a su alcance por el parágrafo II del art. 91 del
propio texto constitucional que señala:
“La
educación superior es intracultural, intercultural y plurilingüe, y tiene por misión
la formación integral de recursos humanos con alta calificación y competencia
profesional; desarrollar procesos de investigación científica para resolver
problemas de la base productiva y de su entorno social; promover políticas de
extensión e interacción social para fortalecer la diversidad científica,
cultural y lingüística; participar junto a su pueblo en todos los procesos de
liberación social, para construir una sociedad con mayor equidad y justicia
social” (El subrayado es añadido).
Este
concepto incluye los dos niveles académicos que conforman a la educación
superior, cuales son, el de grado (llamado en ocasiones pregrado) y el
posgrado, de tal manera que en la regulación y/o interpretación aplicativa de
la misma, se deberá considerar este extremo.
En
este marco, el art. 93.I constitucional señala:
“Las
universidades públicas serán obligatoria y suficientemente subvencionadas por
el Estado, independientemente de sus recursos departamentales, municipales y
propios, creados o por crearse”.
Es
decir, que las universidades públicas tienen “subvención” para su
funcionamiento y, con ello, se subvenciona en la educación de los alumnos que
aprueben el ingreso, abriendo la posibilidad de generación de recursos propios.
Ahora
bien, debe entenderse que la única manera para que las Universidades públicas generen
sus recursos propios es a partir del cobro por los servicios que
constitucionalmente esta obligada a prestar, eso es, por el servicio educativo.
Revisados los informes de la Comisión de Educación e Interculturalidad de la Asamblea constituyente, Tomo III. Vol, 1, págs. 1243 en adelante (Fuente: https://biblioteca.vicepresidencia.gob.bo/archivos_constituyente/TomoIII_v1.pdf), no se encuentran mayores datos que puedan coadyuvar a responder al cuestionamiento planteado.
2. Gramatical
El enunciado
normativo “La educación fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el
superior”, gramaticalmente presenta cierta dificultad en la determinación de los
alcances del término “hasta”, pues este puede ser asumido como un límite
excluyente o incluyente, es decir, que podría o no incluir a la educación
superior dentro de los alcances de la gratuidad, por consiguiente, se debe
recurrir a los otros criterios de interpretación.
3. Sistemática
En el orden de estructuración del texto constitucional, el
tema se regula en el Título II (Derechos Fundamentales y Garantías), concretamente
en el Capítulo Sexto (Educación, Interculturalidad y Derechos Culturales), el
cual se desglosa en las siguientes 5 Secciones: Educación, Educación Superior, Culturas,
Ciencia, Tecnología e Investigación y Deporte y Recreación.
Que se extrae de ello, que, sistemáticamente, el
Constituyente a separado esas cinco áreas unas de otras, bajo la interpretación
de que se trata de aspectos distintos de una misma temática, con la intención
de regularlas de diferente manera sin alejarlas del todo unas de otras,
separando la primera sección, “Educación” de la de “Educación Superior”,
precisamente por tratarse de aspectos distintos de un mismo objeto pero con
necesidades regulatorias diferentes.
Esto clarifica la ambigüedad gramatical inicial en la
determinación del alcance del vocablo “hasta” en el texto del parágrafo II del
Art. 81 de la CPE, otorgándole un sentido excluyente, esto es, excluyendo a la Educación
Superior de las previsiones generales, para otorgarle una sección propia, lo
cual se inviste de una lógica sistemática incuestionable.
Otro elemento que resulta relevante efectuando un
análisis sistemático de las disposiciones a la luz de la estructura general del
capítulo, considerando su ubicación en las diferentes secciones que lo componen,
es el de la obligatoriedad, que alcanza solo hasta el nivel secundario, limitando
la responsabilidad plena del Estado solo hasta ese nivel materializada en el
término definitivo de “gratuidad”, que implica ausencia absoluta de cobro alguno,
sin lugar a mayor debate. Este es un elemento más que, junto al anterior, separa
a la Educación Superior de los otros niveles (inicial, primario y secundario), pues
ésta no es ‘obligatoria’, lo que permite que la responsabilidad estatal sea
parcial y variable de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria y bajo la
figura de la “subvención”.
Así, obligatoriedad y la gratuidad deben ir de la mano,
considerando que no se puede obligar a nadie a ejercer un derecho bajo
condición de cobro, lo que lo que convertiría más en un deber, razón que
excluye de la obligatoriedad a la educación superior, y si el Estado la
subvenciona lo hace parcialmente solo en la medida de sus posibilidades.
4. Teleológica
El último párrafo del punto anterior nos aproxima ya a
considerar la finalidad de la norma, que no es otro que garantizar, dentro de
la medida de las posibilidades estatales y universitarias, el derecho a la
educación, que en su nivel superior, vemos que no es absoluto.
Así, en cumplimiento de su mandato social previsto en el
art. 91 de la CPE, la Universidad debe agotar todos sus esfuerzos para abrir
espacios de formación profesional para la mayor cantidad posible de postulantes
que demuestren idoneidad para responder a las exigencias de la educación
universitaria, no solo limitarse pasivamente a responder a las restricciones de
la subvención estatal, planteando otras alternativas, como el cobro de un monto
básico reducido para este efecto, algo que no involucra su privatización, en
tanto no implica “lucro”, entendido este como la generación de excedentes apropiados
por particulares o que se vinculen más allá de sus necesidades institucionales de
funcionamiento y expansión para que el servicio público educativo llegue a cada
vez más gente a costes reducidos en tanto continúan siendo parcialmente
subvencionados, supliendo las deficiencias económicas en aplicación de su
facultad de generación de recursos propios.
Una
afirmación en sentido contrario descartaría de forma absoluta la posibilidad de
la intervención estatal en actividades productivas y de servicios a ser puestos
a disposición del mercado, desconociendo la facultad de las entidades públicas
de realizar todo tipo de cobros o actuar en la economía bajo la figura de la
empresa pública, esto solo para poner un ejemplo.
Entiéndase que, en base al principio de progresividad,
toda entidad educativa pública debe redoblar esfuerzos para garantizar el
Derecho a la educación para la mayor cantidad de ciudadanos y hasta su máximo
posible al menor costo, pues muchos estudiantes, pese a tener la nota de
aprobación, no obtienen el puntaje necesario para acceder a una de las plazas
que es posible convocar con los recursos públicos disponibles, supliendo las
deficiencias económicas estatales.
Obrar en sentido contrario, sería contravenir la
finalidad que inspiró al constituyente al momento de regular la importante
función estatal en la educación, en nuestro caso y mas concretamente, la que
corresponda al nivel superior.
E. Consideración histórica
Si bien la interpretación histórica no se encuentra
reconocida como un criterio interpretativo constitucional de manera expresa, se
la tiene por sobreentendida en el marco de la originaria o bien, puede tomársela,
como lo hacemos ahora, como un elemento a considerar a fin de lograr un mejor
aproximación al espíritu del constituyente y a la concatenación histórica en
cada acción normativa desarrollada, es decir, la relación de causa y efecto
entre las decisiones tomadas en el pasado y sus efectos a las medidas actuales
o en su aplicación actual.
En este ámbito, nos limitamos a observar que de manera regular y sin que ello haya ocasionado, la educación universitaria ha implicado el pago de una matrícula, así sea mínima, y el posgrado, siendo parte del concepto de “educación superior”, como se tiene establecido, ha sido siempre pagado, sin ocasionar ningún tipo de reacción a más de las que se produjeran por los incrementos de acuerdo a las necesidades y el crecimiento vegetativo de la población universitaria[1], lo que demuestra la interpretación general y uniforme que se tuvo en relación a la gratuidad en la educación superior.
CONCLUSIÓN
En conclusión, por lo anotado, la gratuidad en la educación alcanza solo a los niveles inicial, primario y secundario, no así al superior, sin que ello implique que las universidades públicas queden exentas de invertir prudentemente y rendir cuentas por los recursos que perciben como subvención estatal, además de estar obligadas a agotar sus esfuerzos para prestar el servicio de educación superior en las mejores condiciones posibles, al menor costo y al mayo número posible de usuarios, para lo cual, la propia Constitución le reconoce la facultad de tomar las medidas para generar sus propios recursos a fin de complementar a los provenientes de subvención estatal.
Iván Arandia. Abogado. Doctor en Gobierno y Administración Pública
Gracias, sucinta la explicación
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