LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN BOLIVIA

El presente texto, con una estructura muy especial, pretende responder a un cuestionamiento concreto ¿Es o debe ser gratuita la Educación Superior a la luz del texto constitucional boliviano?, generando un debate que, extrañamente, resulta escaso en las instancias universitarias.

En su desarrollo se siguen, de manera concreta, los criterios interpretativos previstos en el art. 196.III de la CPE, ampliado por el art.  2 del Código Procesal Constitucional en actual vigencia.

A. Norma a interpretar

La disposición constitucional esencial que debe tomarse en cuenta para responder a este cuestionamiento general es la siguiente:

 

“Artículo 81.

I.    La educación es obligatoria hasta el bachillerato.

II.   La educación fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior.

III. A la culminación de los estudios del nivel secundario se otorgará el diploma de bachiller, con carácter gratuito e inmediato”.

 

B.  Principal cuestionamiento en relación de dicho artículo

 

El núcleo del debate gira alrededor de la determinación de los alcances del parágrafo II de dicho artículo, que señala que “La educación fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior”, ahora bien, el cuestionamiento específico radica en determinar si la gratuidad establecida en esa disposición alcanza a la Educación Superior o no, un tópico que suele ocupar amplios espacios en la prensa y la opinión pública, pero que pocas veces es abordado desde una perspectiva técnica, alejada de los intereses y emotividades que suelen invadir este tipo de temas.

 

C. Precisión conceptual

 

Para este efecto, el concepto clave es el de “Educación Superior”, definida en cuanto a su alcance por el parágrafo II del art. 91 del propio texto constitucional que señala:

 

“La educación superior es intracultural, intercultural y plurilingüe, y tiene por misión la formación integral de recursos humanos con alta calificación y competencia profesional; desarrollar procesos de investigación científica para resolver problemas de la base productiva y de su entorno social; promover políticas de extensión e interacción social para fortalecer la diversidad científica, cultural y lingüística; participar junto a su pueblo en todos los procesos de liberación social, para construir una sociedad con mayor equidad y justicia social” (El subrayado es añadido).

 

Este concepto incluye los dos niveles académicos que conforman a la educación superior, cuales son, el de grado (llamado en ocasiones pregrado) y el de posgrado, de tal manera que en la regulación y/o interpretación aplicativa de la misma, se deberá considerar este extremo, ya que afectará de forma directa a ambos niveles.

 

En este marco, el art. 93.I constitucional señala:

 

“Las universidades públicas serán obligatoria y suficientemente subvencionadas por el Estado, independientemente de sus recursos departamentales, municipales y propios, creados o por crearse”.

 

Es decir, que las universidades públicas tienen “subvención” para su funcionamiento y, con ello, se subvenciona a su vez la educación de los postulantes que aprueben el ingreso a una determinada carrera, abriendo la posibilidad, bajo el concepto de que los presupuestos públicos son siempre insuficientes,  que las universidades puedan generar sus propios recursos, entendiendo que la única manera para que lo hagan es a partir del cobro por los servicios que constitucionalmente esta obligada a prestar, eso es, por el servicio educativo, en todo aquello que quede fuera de la ya tantas veces mencionada subvención estatal.

Así puestas las cosas, actualmente se aplica la subvención total (como una beca completa o, si el término hiere emotividades, llamenle 'gratuita') a aquellos que aprobaron el examen de admisión y con las mejores notas, cosa que no variaría, pero dejando fuera a aquellos que también aprobaron el examen de admisión pero no precisamente con las mejores notas. Entonces, la figura del esfuerzo propio de la universidad para subvencionar pero parcialmente otro cupo de plazas no solo que es plenamente viable sino positivo, pues amplia el servicio a mas gente a un costo menor que el de una universidad privada y sin afectar en nada a las plazas ya consolidadas bajo subvención completa.

 D. Interpretación

     1.  Originaria

Revisados los informes de la Comisión de Educación e Interculturalidad de la Asamblea constituyente, Tomo III. Vol, 1, págs. 1243 en adelante (Fuente: https://biblioteca.vicepresidencia.gob.bo/archivos_constituyente/TomoIII_v1.pdf), no se encuentran mayores datos que puedan coadyuvar a responder al cuestionamiento planteado.

 

 2.  Gramatical

El enunciado normativo “La educación fiscal es gratuita en todos sus niveles hasta el superior”, gramaticalmente presenta cierta dificultad en la determinación de los alcances del término “hasta”, pues este puede ser asumido como un límite excluyente o incluyente, es decir, que podría o no incluir a la educación superior dentro de los alcances de la gratuidad, por consiguiente, para una mejor aproximación a la intención regulatoria subyacente, es necesario recurrir a los otros criterios de interpretación.

  

 3.  Sistemática

 

En el orden de estructuración del texto constitucional, en aplicación de las reglas de la técnica legislativa y redacción normativa, el tema se regula en el Título II (Derechos Fundamentales y Garantías), concretamente en el Capítulo Sexto (Educación, Interculturalidad y Derechos Culturales), el cual se desglosa en las siguientes 5 Secciones: Educación, Educación Superior, Culturas, Ciencia, Tecnología e Investigación y Deporte y Recreación.

 

De ello se extrae que, sistemáticamente, el Constituyente a separado esas cinco áreas unas de otras, bajo la interpretación de que se trata de aspectos distintos de una misma temática, con la intención de regularlas de diferente manera sin alejarlas del todo unas de otras, separando la primera sección, “Educación” de la de “Educación Superior”, precisamente por tratarse de aspectos distintos de un mismo objeto pero con necesidades regulatorias diferentes.

 

Con esto se va clarificando la ambigüedad gramatical inicial en la determinación del alcance del vocablo “hasta” en el texto del parágrafo II del Art. 81 de la CPE, otorgándole un sentido excluyente, esto es, excluyendo a la Educación Superior de las previsiones generales educativas establecidas en la sección 1, para otorgarle en la sistemática empleada un apartado propio (sección2), con la intención de normarla de forma especial, lo que se inviste de una lógica sistemática incuestionable.

 

Otro elemento que resulta relevante, efectuando un análisis sistemático de las disposiciones a la luz de la estructura general del capítulo y la ubicación en las diferentes secciones que lo componen, es el de la obligatoriedad, que alcanza solo hasta el nivel secundario, limitando la responsabilidad plena del Estado solo hasta ese nivel, materializándose en el término definitivo de “gratuidad”, que implica ausencia absoluta de cobro alguno, sin matices ni lugar a mayor debate (no hay gratuito a medias). Este es un elemento más que, junto al anterior, separa a la Educación Superior de los otros niveles (inicial, primario y secundario), pues ésta no es ‘obligatoria’, lo que permite que la responsabilidad estatal sea parcial y variable de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria y bajo la figura de la “subvención”.

 

Así, en el proceso interpretativo, obligatoriedad y gratuidad son dos conceptos que deben ir de la mano, considerando que no se puede obligar a nadie a ejercer un derecho bajo condición de cobro, lo que lo que convertiría más en un deber, razón que excluye de la obligatoriedad a la educación superior, y si el Estado la subvenciona lo hace parcialmente solo en la medida de sus posibilidades.

Nótese, por ejemplo, que la CPE no reconoce a escuela o colegio fiscal alguno, la posibilidad de generar recursos propios, lo que es lógico, pues la educación inicial y secundaria es, además de obligatoria, si es gratuita. Regulando de diferente forma a la educación superior que no es obligatoria y por ello tampoco totalmente gratuita, por lo que solo así es congruente reconocer expresamente solo a las universidades públicas la posibilidad de lograr esos tan necesarios recursos propios. 

 

4.  Teleológica

 

El último párrafo del punto anterior nos aproxima ya a considerar la finalidad de la norma, que no es otro que garantizar, dentro de la medida de las posibilidades estatales y universitarias, el derecho a la educación, que en su nivel superior, vemos que no es absoluto.

 

Así, en cumplimiento de su mandato social previsto en el art. 91 de la CPE, la Universidad no puede conformarse con lo que pueda hacer bajo la sola subvención, sino que debe agotar todos sus esfuerzos para abrir espacios de formación profesional para la mayor cantidad posible de postulantes que demuestren idoneidad para responder a las exigencias de la educación universitaria, no solo limitarse pasivamente a hacer lo que pueda con los límites del financiamiento público, planteando para el efecto otras alternativas, como el cobro de un monto básico de matricula reducido o el cobro por los servicios educativos, algo que no involucra su privatización, en tanto no implica “lucro”, entendido este como la generación de excedentes apropiados por particulares o que tales fondos se vinculen a fines mucho más allá de sus necesidades institucionales de funcionamiento y expansión para que el servicio público educativo llegue a cada vez más gente a costes menores, en tanto hablamos de una universidad fiscal y la educación que oferta si bien no será necesariamente gratuita, continúan y continuarán siendo subvencionados en mayor o menor grado, de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria, pero siempre en la perspectiva de suplir sus deficiencias económicas.

 

Una afirmación en sentido contrario descartaría de forma absoluta la posibilidad de la intervención estatal en actividades productivas y de servicios a ser puestos a disposición del mercado, desconociendo la facultad de las entidades públicas de participar de lo productivo y realizar todo tipo de cobros o actuar en la economía plural bajo la figura de la empresa pública o figuras análogas, esto solo para poner un ejemplo.

 

Entiéndase que, en base al principio de progresividad de los derechos, repetimos que toda entidad educativa pública de educación superior debe redoblar esfuerzos para garantizar el Derecho a la educación para la mayor cantidad de ciudadanos y hasta su máximo posible al menor costo, pues muchos estudiantes, pese a tener la nota de aprobación, no obtienen el puntaje necesario para acceder a una de las plazas de subvención total que es posible convocar con los recursos públicos disponibles, pero si estarían dispuestos a pagar un pago parcialmente subvencionado que, en cualquier caso, será siempre menor al cobro realizado por las universidades privadas.

Por otra parte, esta posibilidad debe también vincularse a la noción de autonomía, ya que nada ni nadie es realmente autónomo si depende totalmente de recursos externos, de ahí que el reconocimiento constitucional para la generación de recursos propios se relaciona, además de los otros elementos señalados, a un ejercicio mayor de la autonomía universitaria más allá de lo meramente discursivo.

 

Obrar en sentido contrario, sería contravenir la finalidad que inspiró al constituyente al momento de regular la importante función estatal en la educación, en nuestro caso y mas concretamente, la que corresponda al nivel superior.

 

E. Consideración histórica

 

Si bien la interpretación histórica no se encuentra reconocida de manera expresa como un criterio interpretativo constitucional, se la tiene por sobreentendida en el marco de la originaria, o bien, puede tomársela, como lo hacemos ahora, como un elemento referencial a considerar a fin de lograr un mejor aproximación al espíritu del constituyente y a la concatenación histórica en cada acción normativa desarrollada, es decir, la relación de causa y efecto entre las decisiones tomadas en el pasado y sus efectos a las medidas actuales o en su aplicación actual o futura.

 

En este ámbito, nos limitamos a observar que de manera regular y sin que ello haya ocasionado, la educación universitaria siempre ha implicado el pago de una matrícula, así sea mínima (como en el caso de la matricula 'cero' de la USFX), y el posgrado, siendo parte del concepto de “educación superior”, como se tiene establecido, ha sido, es y será siempre pagado, sin ocasionar ningún tipo de reacción a más de las que se produjeran por los incrementos de acuerdo a las necesidades y el crecimiento vegetativo de la población universitaria[1], lo que demuestra que la interpretación general y uniforme que se tuvo en relación a la gratuidad en la educación superior no sufrido variaciones.

CONCLUSIÓN

En conclusión, por lo anotado, la gratuidad en su sentido estricto, alcanza solo a la educación en sus niveles inicial, primario y secundario, no así al superior, aplicándose a las universidades la figura de la subvención estatal la que, a su vez, deberá seguir subvencionando suficientemente la totalidad del costo educativo de los estudiantes que hayan accedido a las pocas plazas ofertadas (una conquista social constitucionalizada), sin que ello implique que las universidades públicas queden exentas de generar recursos propios para ampliar el servicio e invertir prudentemente y rendir cuentas de su uso en el marco de las normas públicas de gestión financiera, estando obligadas a agotar todos sus esfuerzos para prestar el servicio de educación superior en las mejores condiciones posibles, al menor costo y al mayor número posible de usuarios, para lo cual, la propia Constitución le reconoce la facultad de tomar las medidas que sean adecuadas y razonables a fin de generar sus propios recursos, como se tiene dicho, y complementar a los provenientes de subvención estatal para llegar a mas gente.

Finalmente, recalcar que el presente análisis se limitó al ámbito de lo estrictamente constitucional, sin ingresar a la consideraciones sobre la legalidad ordinaria y si es que sus resultados quiebran paradigmas imaginarios arraigado en la mente de algunos actores, lastimando egos, eso no es culpa del mensajero, debiendo, primero, sincerar técnicamente el debate más allá de la demagogia politiquera y, sobre tal base, promover, en segundo termino, un cambio en el texto constitucional o una clarificacion jurisprudencia sobre el tema, sin perjudicar iniciativas que promuevan el acceso a la educación superior a costo subvencionado para una mayor cantidad de jóvenes que, de otra manera, quedarían definitivamente fuera o que se vean obligados a recurrir a la universidad privada.

Como acotación final, admitidos que esta medida podrá ser solo temporal, solo hasta que las luchas sociales logren realmente un presupuesto 'suficiente' qué amplíe las plazas totalmente subvencionadas para todos y en todos los aspectos, incluido el posgradual, porque no (algo tan ingenuo como esperar que florezca el chuño). Pero mientras ello no ocurra, evitemos no comer ni dejar comer, no seamos perros del hortelano, demos espacio para la creatividad y apertura de nuestras instituciones, para mejorar el servicio aprovechando las posibilidades que la propia Constitución reconoce. 

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[1] Esto no impide que, de acuerdo a la disponibilidad económica, no se busque reducir su importe a su mínima expresión, como se pretende, por ejemplo, con la aplicación de la política de “matricula cero”, actualmente vigente en nuestra Universidad.

Iván Arandia. Abogado. Doctor en Gobierno y Administración Pública